根據(jù)“十三五”清潔取暖實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃約束性目標(biāo)是推動(dòng)散煤替代目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要政策工具，為承接《北方地區(qū)清潔取暖規(guī)劃（2017-2021 年）》，并將清潔取暖工作融入“十四五”發(fā)展規(guī)劃的管理制度中，《中國散煤綜合治理研究報(bào)告2021》中的建議提到，編制《北方地區(qū)清潔取暖規(guī)劃（2022- 2025 年）》，重點(diǎn)建立長效機(jī)制。

分區(qū)域提出清潔取暖率目標(biāo)

繼續(xù)將清潔取暖率作為約束性指標(biāo)，分解落實(shí)到各地方，并建立科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)體系推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)清潔取暖目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。北方地區(qū)冬季取暖的15省市分布于我國東北、西北和華北地區(qū)，由于各地資源稟賦、環(huán)境氣候條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差異，清潔取暖的發(fā)展應(yīng)分區(qū)域提出規(guī)劃目標(biāo)。

京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域的平原地區(qū)已基本完成生活和冬季取暖散煤替代，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)較好，在“十四五”期間應(yīng)積極推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，陜西、山西、河南、山東、河北省試點(diǎn)外城市農(nóng)村平原地區(qū)要實(shí)現(xiàn)散煤清零。

東北地區(qū)氣候嚴(yán)寒，供暖周期長，供熱量占全國需求總量的三分之一，清潔取暖發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村居民收入相比重點(diǎn)區(qū)域較低，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)可承受的前提下適度推進(jìn)散煤替代工作，農(nóng)村清潔取暖率可在《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021）》其他地區(qū)2021年40%的目標(biāo)基礎(chǔ)上適度提高，平原地區(qū)農(nóng)村清潔取暖率設(shè)置為50%~70% 較為合適。

西北地區(qū)的內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、青海等地區(qū)光伏資源、風(fēng)能資源較為豐富，農(nóng)村清潔取暖率現(xiàn)狀為10%~40%，相對(duì)東北地區(qū)較高。在國家大力發(fā)展分布式可再生能源的同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村電氣化發(fā)展，農(nóng)村清潔取暖率可適當(dāng)提高至70%~100%。

因地制宜，科學(xué)選定技術(shù)路線

“十四五”期間重點(diǎn)處理好“經(jīng)濟(jì)性”、“清潔度”、“低碳化”之間的平衡，“減污降碳”和“保民生”的統(tǒng)籌兼顧。地方政府在選擇技術(shù)路徑時(shí)，應(yīng)充分借鑒“十三五” 試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從農(nóng)村的建筑密度、經(jīng)濟(jì)水平、氣候條件、資源條件、居民習(xí)慣等實(shí)際情況出發(fā)，堅(jiān)持因時(shí)制宜、因地制宜、因戶制宜的原則，選擇簡單實(shí)用、技術(shù)成熟、成本可負(fù)擔(dān)、群眾樂于接受的清潔取暖技術(shù)模式，在經(jīng)過試點(diǎn)示范、科學(xué)論證之后再全面推廣。

對(duì)于農(nóng)村分散采暖用戶，建議在有基礎(chǔ)、有條件的城中村（城郊村），優(yōu)先推廣空氣源熱泵，慎重推廣直熱式電暖器和蓄熱式電暖器，鞏固和穩(wěn)步推進(jìn)煤改氣；在生物質(zhì)、太陽能資源豐富，地?zé)豳Y源豐富、有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的一般農(nóng)村，可按照就地取材、多能互補(bǔ)的原則，積極推進(jìn)“太陽能+熱泵”、“太陽能+生物質(zhì)爐具”、地?zé)崛∨惹鍧嵢∨绞?，在可再生能源資源匱乏的地區(qū)積極推廣清潔煤配套爐具取暖；在地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展?jié)崈裘夯蛏镔|(zhì)配套清潔爐具取暖。

出臺(tái)農(nóng)房建設(shè)管理辦法，加快農(nóng)村地區(qū)建筑能效提升

“十四五”期間可借力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，協(xié)同多項(xiàng)農(nóng)村建設(shè)工作，將建筑能效提升作為節(jié)能減排工作的重點(diǎn)任務(wù)之一，尤其對(duì)集中建設(shè)、統(tǒng)一施工的新農(nóng)村建設(shè)、合村并居等項(xiàng)目，加快建筑能效提升推進(jìn)步伐。將新建、改擴(kuò)建農(nóng)房納入監(jiān)管范圍，出臺(tái)農(nóng)房建設(shè)管理辦法，逐步把農(nóng)村建筑建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)“用起來”，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“管起來”，采取“事前規(guī)劃、事中控制、事后分析”的工作思路，在堅(jiān)持試點(diǎn)先行的條件下，做好頂層設(shè)計(jì)，完善農(nóng)村住宅建設(shè)管理體系，由點(diǎn)到面，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，逐步穩(wěn)妥推進(jìn)，最終全面覆蓋到所有農(nóng)村住房建設(shè)當(dāng)中。

同時(shí)，因地制宜分層次推進(jìn)建筑能效提升工作，對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件差的村莊，推薦采取關(guān)鍵部位改造的局部改造方式，對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件好的村莊，推薦全面改造一步到位，對(duì)于空心村、有搬遷計(jì)劃的村莊，推薦實(shí)用為主的簡易改造方式。

出臺(tái)相關(guān)價(jià)格與補(bǔ)貼政策指導(dǎo)意見

“十三五”期間，《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見》（發(fā)改價(jià)格〔2017〕1684 號(hào)），在指導(dǎo)地方出臺(tái)煤改氣、煤改電價(jià)格政策方面、促進(jìn)清潔取暖成本的降低發(fā)揮了重要作用，建議“十四五”期間仍從國家層面出臺(tái)農(nóng)村清潔取暖價(jià)格與補(bǔ)貼政策方面的指導(dǎo)意見。

基于技術(shù)路線出臺(tái)有針對(duì)性的補(bǔ)貼政策，促進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，如在太陽能或風(fēng)能資源豐富地區(qū)，政府應(yīng)重點(diǎn)支持太陽能供暖和熱泵供暖技術(shù)。加大對(duì)可再生能源供暖的補(bǔ)貼力度。為鼓勵(lì)農(nóng)村可再生能源供暖發(fā)展，立足于國家碳達(dá)峰碳中和背景，基于技術(shù)經(jīng)濟(jì)性和政策導(dǎo)向性原則建立促進(jìn)太陽能+、可再生能源電力、生物質(zhì)取暖的建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)行補(bǔ)貼，通過政府補(bǔ)貼，帶動(dòng)居民資金投入，完成技術(shù)轉(zhuǎn)型改造。

制定可再生能源供暖指導(dǎo)電價(jià)政策。在國家層面統(tǒng)籌制定利于風(fēng)電、光伏電力供暖的電力價(jià)格政策，將超出現(xiàn)行風(fēng)電、光伏電力指導(dǎo)價(jià)或市場價(jià)的部分納入可再生能源發(fā)展基金的支持范疇。

調(diào)整中央財(cái)政支持政策

“十三五”期間促進(jìn)清潔取暖發(fā)展方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，帶動(dòng)了地方和社會(huì)資本投入，促進(jìn)了清潔取暖發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，“十四五”期間，中央財(cái)政仍將處于不可或缺的地位。

按照“十四五”目標(biāo)改造任務(wù)估算，預(yù)計(jì)全社會(huì)投入需求約6800 億元，而清潔取暖試點(diǎn)城市的中央投入資金預(yù)計(jì)約600 億元，占“十四五”大氣污染防治資金比例的40% 左右。由此可見，“十四五”期間，財(cái)政資金仍需以農(nóng)村清潔取暖作為重點(diǎn)投入方向，并積極帶動(dòng)社會(huì)資本投入。

為此，建議“十四五”時(shí)期中央財(cái)政補(bǔ)貼政策做出如下調(diào)整：1）促進(jìn)中央財(cái)政更多地帶動(dòng)地方和社會(huì)資本投入。一方面，地方政府加大投入比例，確保中央、地方政府投入占比為40% 左右。

另一方面，在后續(xù)清潔取暖項(xiàng)目城市競爭性評(píng)審和清潔取暖項(xiàng)目城市績效評(píng)價(jià)中，將中央資金帶動(dòng)地方投入作為一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)， 帶動(dòng)越多，評(píng)分越高。2）建議將中央財(cái)政聚焦于支持農(nóng)村清潔取暖改造，按照各地農(nóng)村清潔取暖任務(wù)量給予補(bǔ)貼，加大對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新等具有示范意義工程的支持力度， 不再按照行政級(jí)別給予補(bǔ)貼，從而更大程度地促進(jìn)農(nóng)村清潔取暖改造任務(wù)量的實(shí)現(xiàn)。城區(qū)和縣城清潔取暖改造相對(duì)經(jīng)濟(jì)性較好，應(yīng)主要依靠地方和社會(huì)資本投入。

此外，在繼續(xù)推進(jìn)清潔取暖建設(shè)補(bǔ)貼的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確運(yùn)行補(bǔ)貼政策要求。為了降低地方運(yùn)行補(bǔ)貼支出壓力，從2020 年開始，中央財(cái)政在大氣污染防治資金中安排資金用于農(nóng)村清潔取暖運(yùn)行補(bǔ)貼。如在2021 年第一批預(yù)算下達(dá)文件中明確提出，“為確保農(nóng)村地區(qū)清潔取暖改造后長效運(yùn)營，有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）應(yīng)綜合考慮本地區(qū)清潔取暖實(shí)際運(yùn)行、農(nóng)村居民實(shí)際收入水平、財(cái)政承受能力和可持續(xù)發(fā)展等情況，統(tǒng)籌安排中央和地方大氣污染防治資金用于農(nóng)村清潔取暖運(yùn)行補(bǔ)貼，精準(zhǔn)施策，重點(diǎn)向農(nóng)村特困人群傾斜，確保農(nóng)村居民用得起、用得好”。但是，預(yù)算文件中并未明確具體補(bǔ)貼資金總量和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)調(diào)研，額外多獲得清潔取暖運(yùn)行補(bǔ)貼資金的省份并未因此增加對(duì)地市的運(yùn)行補(bǔ)貼承擔(dān)份額，中央給予的運(yùn)行補(bǔ)貼只是減少了省級(jí)財(cái)政支出壓力，對(duì)于地市、區(qū)縣政府來說沒有任何影響。建議后續(xù)在中央大氣污染防治資金預(yù)算下達(dá)時(shí)，明確各省運(yùn)行補(bǔ)貼金額、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等政策，確保中央對(duì)農(nóng)戶清潔取暖補(bǔ)貼的分擔(dān)份額真正發(fā)到農(nóng)戶手中，減輕地市、區(qū)縣財(cái)政支出。同時(shí)，建議未建立運(yùn)行補(bǔ)貼政策的地市盡快完成農(nóng)戶取暖效果評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果建立完善運(yùn)行補(bǔ)貼政策。對(duì)于已有明確運(yùn)行補(bǔ)貼政策的地市建議定期實(shí)施補(bǔ)貼效果監(jiān)測與評(píng)估，根據(jù)補(bǔ)貼結(jié)果調(diào)整補(bǔ)貼政策，隨著農(nóng)村居民收入的提高，采取合理的速度逐步退坡。

實(shí)施技術(shù)和模式創(chuàng)新提效降本

在新技術(shù)創(chuàng)新方面，通過國家科技項(xiàng)目開展農(nóng)村清潔取暖技術(shù)和設(shè)備研發(fā)，主要包括熱泵式高能效取暖設(shè)備、太陽能+、太陽能熱電聯(lián)供技術(shù)、高效低排放生物質(zhì)專用取暖爐具、供熱智能化技術(shù)、儲(chǔ)熱等技術(shù)或設(shè)備。同時(shí)，在“十四五”清潔取暖項(xiàng)目實(shí)施過程中鼓勵(lì)、激勵(lì)地方開展新技術(shù)、新產(chǎn)品試點(diǎn)示范，提升技術(shù)的成熟度和產(chǎn)品的系列性，促進(jìn)技術(shù)的規(guī)?；l(fā)展。

在模式創(chuàng)新方面，可以參考“肥瘦搭配”的思路，通過特許經(jīng)營、城鄉(xiāng)一體化模式等實(shí)施農(nóng)村供暖項(xiàng)目，解決單獨(dú)實(shí)施農(nóng)村項(xiàng)目投資大、運(yùn)行費(fèi)高的問題。

1）BOT 模式實(shí)施農(nóng)村集中供熱項(xiàng)目

山西忻州市定襄縣華電廣宇電廠移動(dòng)供熱項(xiàng)目基于華電忻州廣宇煤電有限公司電廠余熱回收+ 相變蓄熱＋移動(dòng)供熱項(xiàng)目，項(xiàng)目具備 150 萬m2 系統(tǒng)供熱條件，通過BOT 模式，同步為定襄四個(gè)村30 萬m2 居民供熱。居民繳納的采暖費(fèi)用按照當(dāng)?shù)氐木用癫膳≠M(fèi)，即居民每個(gè)采暖季每m2 交納 18 元采暖費(fèi)，與定襄縣集中供熱費(fèi)用相等，剩余按照補(bǔ)貼政策，由地方財(cái)政進(jìn)行采暖費(fèi)補(bǔ)貼。

2）城鄉(xiāng)一體化模式實(shí)施農(nóng)村集中供熱

通過規(guī)劃引領(lǐng)，對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行城市熱源輻射。如吳忠市依托華能寧夏大壩熱電廠，計(jì)劃新建供熱管網(wǎng) 23 公里，將熱電廠的富余熱能引入?yún)侵沂凶鳛榈诙嵩?，在第二熱源至城區(qū)的供熱主管道建設(shè)中，沿途增設(shè)熱力站及二級(jí)管網(wǎng)，為沿途地區(qū)集中分布的7 個(gè)村鎮(zhèn)、7 萬居民村鎮(zhèn)建筑供暖，為城郊沿線農(nóng)民用戶與城里人一樣過暖冬創(chuàng)造條件。在供暖系統(tǒng)設(shè)計(jì)方面，尊重農(nóng)戶原有的局部供暖和間歇供暖習(xí)慣，采用相應(yīng)靈活可調(diào)節(jié)的供暖方式，在收費(fèi)方面，按照實(shí)際供暖面積收費(fèi)，降低農(nóng)村清潔取暖項(xiàng)目成本支出。

創(chuàng)新多元化綠色金融產(chǎn)品

“十四五”期間，在各級(jí)財(cái)政投入、技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新發(fā)展、取暖價(jià)格和補(bǔ)貼政策之下，農(nóng)村清潔取暖項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性會(huì)得到較大的改善，但是仍需要更多的社會(huì)投入才能實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)。建議通過綠色資產(chǎn)證券化、融資租賃、專業(yè)化擔(dān)保、政策性貸款等措施加大對(duì)農(nóng)村清潔供暖項(xiàng)目的支持力度，降低清潔供暖項(xiàng)目融資成本和投資。發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)投資基金，用于清潔取暖項(xiàng)目的低息貸款、融資擔(dān)保等。大力支持清潔供暖企業(yè)發(fā)行綠色債券，創(chuàng)新抵押融資模式，豐富抵押品種類和范圍。

借助于碳交易市場機(jī)會(huì)，開發(fā)建立農(nóng)村清潔取暖改造項(xiàng)目CCER 方法學(xué)，推動(dòng)農(nóng)村清潔取暖項(xiàng)目開展碳減排認(rèn)證，促進(jìn)農(nóng)村清潔取暖改造項(xiàng)目參與碳交易，以碳交易收益彌補(bǔ)部分清潔取暖支出的增長。

利用智慧監(jiān)管平臺(tái)提早布局售后運(yùn)維體系

“十四五”期間，建立“互聯(lián)網(wǎng)＋清潔取暖”的工作管理模式，融合空氣質(zhì)量、能源消費(fèi)、碳排放管理、工程改造數(shù)據(jù)，運(yùn)用科技手段破解清潔取暖設(shè)備點(diǎn)多面散、無監(jiān)管的難題，打通清潔取暖長效可持續(xù)發(fā)展的最后“一公里”，提高服務(wù)覆蓋范圍、服務(wù)響應(yīng)效率和故障處理能力，促使用戶報(bào)修有選擇、師傅維修有記錄、工單回訪可跟蹤，有效滿足用戶、企業(yè)、政府三類角色，高效實(shí)現(xiàn)使用、服務(wù)、監(jiān)管三類功能。根據(jù)農(nóng)村用戶數(shù)量配備一定比例的專業(yè)運(yùn)維人員，確保及時(shí)響應(yīng)用戶服務(wù)需求和報(bào)修需求，保障農(nóng)村清潔取暖設(shè)備正?？沙掷m(xù)運(yùn)行。

?本文節(jié)選自《中國散煤綜合治理研究報(bào)告2021》。