實(shí)施“煤改氣”是有效落實(shí)北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃任務(wù)的一項(xiàng)重要舉措,兼具有推進(jìn)清潔能源革命、助力污染防治攻堅(jiān)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等多重目標(biāo)戰(zhàn)略作用。隨著政策保障體系的日益完善,“煤改氣”工作取得了顯著成效,但依然面臨諸多挑戰(zhàn)。本文在中央財(cái)政支持的北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市中,分別從市級、縣級層面選取河南省焦作市、河北省廊坊市大廠回族自治縣作為研究案例,分析兩地在管理機(jī)制、補(bǔ)貼政策、工程質(zhì)量、售后服務(wù)及地方宣傳等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),以期為決策者提供參考。

        1“煤改氣”政策保障體系

        1.1政策體系

         迄今為止,我國出臺(tái)了一系列宏觀性的戰(zhàn)略規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃、部門規(guī)范性文件,鼓勵(lì)、規(guī)范、引導(dǎo)實(shí)施“煤改氣”。2013年國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,明確提出要加快推進(jìn)集中供熱、“煤改氣”“煤改電”工程建設(shè)。2017年12月,國家發(fā)展改革委、國家能源局、財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部等10部門聯(lián)合印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021)》,并配套出臺(tái)了《北方重點(diǎn)地區(qū)冬季清潔取暖“煤改氣”氣源保障總體方案》。作為大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的京津冀地區(qū),自2017年以來陸續(xù)頒布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》及2017—2020年“京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案”等文件,持續(xù)加大京津冀及周邊地區(qū)“煤改氣”工作的推進(jìn)力度。

        與其同時(shí),圍繞“煤改氣”中心工作,國家各部委也陸續(xù)制定相關(guān)配套政策,健全和完善供暖階梯價(jià)格制度,推行季節(jié)性差價(jià)政策;積極加強(qiáng)天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè);建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長效機(jī)制,深化石油天然氣體制改革;在工程質(zhì)量安全方面發(fā)布了《關(guān)于做好“煤改氣”工程質(zhì)量和運(yùn)行安全有關(guān)工作的通知》《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村管道天然氣工程技術(shù)導(dǎo)則的通知》等。

         此外,根據(jù)國家總體規(guī)劃部署與相關(guān)政策要求,地方政府圍繞“煤改氣”工作機(jī)制、政府財(cái)政補(bǔ)貼、天然氣價(jià)格保供等方面細(xì)化工作方案,制定具體行動(dòng)措施。

        1.2保障機(jī)制

        國家相關(guān)部門各司其職,逐步構(gòu)建和完善相關(guān)機(jī)制,積極推進(jìn)并確保“煤改氣”工作順利實(shí)施。

        一是組織保障方面。由國家發(fā)展改革委、國家能源局牽頭建立北方清潔取暖規(guī)劃實(shí)施部際聯(lián)席會(huì)議,負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。同時(shí),各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況成立專門機(jī)構(gòu),建立常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)多部門及相關(guān)企業(yè)協(xié)作協(xié)調(diào)。

       二是資金保障方面。自2017年開始,中央財(cái)政對北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市給予資金支持。截至2019年7月,先后累計(jì)有三批次共計(jì)43個(gè)城市入選清潔取暖試點(diǎn)城市。同時(shí)地方政府也投入大量資金,并引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)資金加大投入。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2018年,北方地區(qū)(不含北京市)中央、省、市三級財(cái)政共投入資金1193.6億元,其中用于“煤改氣”的財(cái)政資金占比約40%。2018年,“2+26”城市清潔取暖改造合計(jì)投入資金895.14億元,中央、省、市級財(cái)政投入及社會(huì)投入占比分別為14.5%、29.6%和55.8%。

       三是績效考核方面。2018年6月,生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部等4部委聯(lián)合印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市績效評價(jià)方法》,從能源供應(yīng)保障、財(cái)政資金管理使用情況、PM2.5濃度下降等方面對納入北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)的城市進(jìn)行考核,并于2019年4月組織開展了第一批試點(diǎn)城市中期評估工作。

       四是督察機(jī)制方面。2018—2019年,由國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等多部委聯(lián)合成立工作組,對全國29個(gè)省區(qū)市開展天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)情況專項(xiàng)督察工作,并對地方儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)開展督察,確保地方天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備調(diào)峰能力達(dá)到目標(biāo)要求。同時(shí),生態(tài)環(huán)境管理部門將“煤改氣”推進(jìn)情況等列為秋冬季污染攻堅(jiān)常態(tài)化強(qiáng)化監(jiān)督工作內(nèi)容之一。自2017年開始,針對新增天然氣使用方向、“先立后破”落實(shí)情況、散煤復(fù)燒情況等方面組織開展強(qiáng)化監(jiān)督檢查,并于2019年實(shí)施強(qiáng)化監(jiān)督定點(diǎn)幫扶。

        2“煤改氣”進(jìn)展及挑戰(zhàn)

       2019年,國家能源局牽頭開展的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》中期評估[2]結(jié)果顯示,2016—2018年,我國清潔取暖工作加快推進(jìn),北方城市清潔取暖面積快速增加,其中天然氣供暖占31%,僅次于清潔燃煤集中供暖。截至2018年底,北方城市天然氣供暖面積達(dá)30.6億平方米,主要以燃?xì)忮仩t房集中供暖和分戶式天然氣供暖為主,供暖面積分別為14億平方米和13億平方米,占比分別為47%和44%,天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)及燃?xì)夥植际侥茉垂崦娣e占比相對較小。農(nóng)村作為分戶式天然氣供暖的主要地區(qū),截至2018年底,北方農(nóng)村地區(qū)累計(jì)“煤改氣”戶數(shù)約825萬戶,占總清潔取暖比例的52%?！?+26”城市作為大氣污染治理重點(diǎn)區(qū)域,截至2018年底,天然氣供暖面積占全國的62%,其中,2018年農(nóng)村地區(qū)“煤改氣”完成614.99萬戶(占總清潔取暖改造戶數(shù)的59.8%)。分戶式燃?xì)獗趻鞝t是農(nóng)村地區(qū)天然氣取暖的最主要方式。自清潔取暖工作實(shí)施以來,京津冀及周邊地區(qū)重污染天數(shù)明顯減少,主要污染物濃度顯著下降,區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)重度及以上污染天數(shù)下降36%。

        盡管“煤改氣”工作取得了積極進(jìn)展,但現(xiàn)階段仍面臨補(bǔ)貼是否具備可持續(xù)性、氣源保障、安全保障與售后服務(wù)等方面問題。

       2.1財(cái)政補(bǔ)貼的變動(dòng)將影響政策實(shí)施效果

      中央和地方政府對“煤改氣”工程建設(shè)、用氣設(shè)備購置及用氣價(jià)格等方面投入了大量財(cái)政補(bǔ)貼資金,主要有北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金、中央財(cái)政大氣污染防治專項(xiàng)資金和地方財(cái)政補(bǔ)貼資金等。據(jù)統(tǒng)計(jì),2018年,“2+26”城市地方政府配套投入265.28億元(含省級補(bǔ)助資金),是中央財(cái)政資金的2.04倍。

      未來財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)性,以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否調(diào)整,都將對“煤改氣”工作產(chǎn)生重要影響。

      2.2“煤改氣”快速推進(jìn)考驗(yàn)著氣源保障能力

      2018年我國天然氣對外依存度高達(dá)45.3%,由于上游增產(chǎn)保供尚存在較大的不確定性,“煤改氣”的持續(xù)推進(jìn)勢必會(huì)繼續(xù)提升天然氣的對外依存度,增加能源安全風(fēng)險(xiǎn)。為此,我國積極提升天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰能力,但整體進(jìn)度相對滯后。當(dāng)前,地下儲(chǔ)氣庫工作氣量僅占全國天然氣消費(fèi)量的3%,遠(yuǎn)低于國際上平均10%以上的水平;液化天然氣周轉(zhuǎn)量不足10%,日本和韓國作為液化天然氣進(jìn)口大國,其平均水平為15%左右。

      地方儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)進(jìn)展不容樂觀,低于預(yù)期進(jìn)度。根據(jù)國家相關(guān)要求,“到2020年,供氣企業(yè)要擁有不低于其合同年銷售量10%的儲(chǔ)氣能力;城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)要形成不低于其年用氣量5%的儲(chǔ)氣能力;縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區(qū)域日均3天需求量的儲(chǔ)氣能力”。2019年國家多部委聯(lián)合開展的兩輪次天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)專項(xiàng)督查結(jié)果表明,城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè)任務(wù)資金壓力過大,投資積極性較低,氣源保障能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。